Desde mi punto de vista, la mejor de las ponencias hasta ahora llevadas a cabo. Destaca la fuerza de las palabras, la pasión sin llegar a la vehemencia de los opositores a la reforma. Seguramente se volverá un clásico dentro de algún tiempo.
Intervención de Sergio García Ramírez, doctor en derecho e investigador por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de Universidad Nacional Autónoma de México, en el cuarto foro "Análisis Constitucional de las Iniciativas de Reforma Energética". Senado de la República, jueves 22 de mayo de 2008.
Agradezco a la Comisión de Coordinación Política del Senado la invitación que me hizo para participar en este foro, que es una forma estupenda de aprovechar el tiempo, no de perderlo en bien de la nación, convenio en que las cosas deben de resolverse oportunamente, pero también en forma pertinente, a ello contribuye este foro.
Me honra compartir la jornada con quienes figuran como expositores, brevemente abordaré algunos puntos de nuestro tema:
Uno, celebro la apertura de este espacio para legitimar decisiones que comprometerán a México, entiendo que no cancela otros foros, hay diversos ámbitos para la deliberación de los mexicanos, conviene que sus conclusiones nutran la reflexión del cuerpo representativo que dialoga con el pueblo. Poner las reformas en el debate sobre México o mejor en el debate por México y traer a cuentas el nacionalismo, la democracia, la justicia social, la soberanía no es sacar el tema de quicio, es colocarlo en su marco necesario y natural, en realidad aquí el tema es México.
La deliberación debe ilustrar con objetividad. Por eso conviene abandonar la idea de que no existe otra ruta que la marcada en los proyectos y que fuera de ella está el abismo, y no podemos afirmar que con esta reforma el estado será capaz, como dice la exposición de motivos sobre la Ley Reglamentaria, de garantizar el acceso a todos los mexicanos, a la salud y la educación, la seguridad, el combate a la pobreza y el apoyo a los proyectos sociales, construir la infraestructura que el país requiere y revertir el deterioro del ambiente.
Si creyéramos en esa oferta milagrosa, habría que aprobar ahora mismo la reforma y lo demás se nos daría por añadidura.
Nadie dice que las cosas queden como se hayan, es preciso realizar reformas, pero abundan las discrepancias, en esta encrucijada, a mi juicio no necesitamos una solución cuya fuerza reside en la votación que la ... sino una que no derribe las decisiones constitucionales y cuyo vigor provenga de su justificación al amparo de los intereses nacionales, cuando la exposición de motivos de la Ley de Petróleos sugiere integrar "ahora los valores fundamentales que en el siglo XXI rigen a las instituciones exitosas", entendemos que esto no significa cancelar valores que deseamos mantener incólumes, no como rasgo de institución exitosa, sino como prenda de nación soberana.
PEMEX es ella y sus circunstancias, tenemos una emergencia financiera, malas emergencias las que producimos por acción o por omisión, en ausencia de una solución financiera nacional, el hilo se está rompiendo por lo más delgado. ¿Por qué tenemos que resolver con riesgo para lo recursos de la nación la inequidad en las cargas tributarias, puestas en la cuenta de una empresa que prescinde de sus utilidades para que otros aumenten las suyas? ¿No estaría aquí la verdadera respuesta a la queja consignada en aquella exposición de motivos que dice: hoy se le exige más a Petróleos Mexicanos, pero no se le dan las herramientas que requiere para responder con oportunidad y calidad a esa exigencia?
Dos, el texto vigente de la Constitución no es una escritura infranqueable, pero no podemos revisar las decisiones constitucionales en otros peldaños del orden normativo.
Los grandes cambios deben llamar a la fuerza grande de la reforma constitucional y proclamar su auténtica naturaleza, su origen y su designio, hecho esto la nación dirá.
La constitucionalidad de una ley secundaria interesa a la Suprema Corte. Pero también al Poder Legislativo y a más de cien millones de mexicanos que confiamos en la supremacía constitucional y estamos legitimados para opinar y requerir. La propia exposición de motivos que he citado ofrece beneficios, dice, "sin comprometer los principios establecidos en la Constitución".
Podemos modificar el mandamiento constitucional, pero mientras no lo hagamos debemos subordinar a él los actos del poder públicos. Las leyes reglamentarias se hallan sujetas a la letra y al espíritu, a los valores y principios, al texto y la intención de las disposiciones que reglamentan.
Para establecer la correspondencia entre la disposición primaria y la secundaria debemos considerar la fuente de las determinaciones nacionales, su desarrollo y sus implicaciones, y a partir de ahí analizar las alternativas practicables. No basta el corte vertical, que aísla de la historia.
A este tema constitucional han concurrido motivos, razones, experiencias, fuerzas y tendencias que elevan argumentos y pretensiones de gran calado. Por una parte se muestra un panorama difícil que reclama decisiones expeditas, y por la otra se exige que éstas mantengan los valores y principios constitucionales. La exposición de motivos del proyecto de reformas a la Ley de Petróleos reconoce que hay innegociables principios históricos.
Cuando hablamos de eso, que forja el proyecto nacional y establece los fines del Estado, no manejamos mitos o leyendas.
Son conceptos con la fuerza vinculante que les confiere su presencia en la Constitución. Esta aloja decisiones fundamentales. Abolirlas sería desconstituir la república. No nos reconoceríamos en ese espejo. La cuestión del petróleo se ha colocado en el ámbito de estas decisiones.
Cada tradición, sentimiento, programa de dominio o reivindicación, desembocan en unas fórmulas supremas de las que descienden las restantes en un ejercicio de congruencia y subordinación. Así lo resuelven la historia y la técnica constitucional. También, por cierto, la Asamblea de Querétaro, que confesó los motivos de su desconfianza: no suceda que el parlamento del futuro desvíe las decisiones del Constituyente Revolucionario.
La lectura de los preceptos supremos no se puede hacer solamente desde la ventana que mira al mundo sin hacerlo primero desde la que mira a México. Obviamente, México está en el mundo. No podemos ignorarlo. Pero México es México.
Tampoco lo podemos ignorar, para todos sus efectos.
Por eso no es posible responder a los temores con argumentos asépticos derivado de las mejores prácticas industriales. Seguimos siendo nación asediada. Reaccionamos en consecuencia. Y consideramos que Pemex constituye un baluarte en la muralla, en ocasiones traspuesta por caballos de Troya, como aquel al que se refirió el profesor Carrancá. La exposición de motivos del proyecto de Ley de Petróleos Mexicanos alecciona: Pemex "es la entidad emblemática del país".
Hoy no se plantea una Reforma Constitucional, pero se trasluce. Es el convidado que no confiesa su identidad. Se sienta a la mesa y aguarda. Y en todo caso, aún si no coincidimos con esta teoría de los espectros, que son de carne y hueso, estamos ante una reforma que tiene relaciones estrechas y visibles con decisiones constitucionales.
A veces hemos transitado con celeridad la región de las decisiones fundamentales. Rápidamente modificamos las provenientes de la Reforma y de la revolución agraria. No estoy valorando estos cambios fulminantes. Sólo prevengo frente a otros cambios que vayan tan a fondo.
El impulso que hoy alienta ciertas alteraciones en la legislación secundaria pudiera ser el anuncio de otros mayores.
Se dice en ambos lados de todas las fronteras de la República: las territoriales y las otras.
3.- La interpretación de la Ley suprema se sujeta a al análisis histórico que recoge la actividad variable de los factores económicos, sociales y políticos; este método es llave maestra en materia de interpretación, ha escrito Tena Ramírez. ¿Sería posible trazar una línea infranqueable entre interpretación jurídica y selección política, cuando queremos interpretar jurídicamente una Constitución Política? ¿Cómo hacer interpretaciones constitucionales sin incurrir en opciones políticas, si la Constitución es política codificada y programa político?
Finalmente, ciframos en las palabras de la Constitución nuestras convicciones sobre el interés nacional. Damos un nombre al método y al producto: "interpretación constitucional".
No es que no haya reglas de interpretación; es que las reglas sobre el lienzo y los colores, la paleta y los pinceles no determinan el paisaje.
El legislador secundario puede releer las palabras de ayer con los ojos de hoy, pero no podría revocar por su cuenta lo que la Constitución ordena. Para hacerlo se requeriría otro mandato del pueblo.
4.- Desde hace tiempo, la cuestión del petróleo animó la obra legislativa mexicana. Afloró en la expresión del diputado Lozano en los años de Madero: "las tierras petroleras de México,
para los mexicanos". El tiempo y la experiencia ampliarían la pretensión: no sólo las tierras, sino la industria petrolera".
Veamos el itinerario. En las iniciativas, dictámenes y debates hubo zigzagueos, moderaciones, recuperaciones. Al cabo, salieron adelante, cada vez más explícitas, las definiciones que anidaron en 17 y se afirmaron luego. El recorrido profundizó el cauce original. En el conjunto histórico reside la decisión fundamental en materia de petróleo.
En el dictamen sobre el artículo 27 presentado al Constituyente de 17 apareció la reserva, en favor de la nación, del petróleo o cualquier otro carburo de hidrógeno sólido, líquido o gaseoso. Fue el origen del texto adoptado. Hecha la expropiación, el Presidente Cárdenas sugirió al Congreso una reforma que precaviera, dijo él, frente a problemas provocados por intereses particulares extraños a las necesidades interiores del país. Que sea el Estado, agregó, el que tenga el control absoluto de la explotación petrolífera. Se anunciaba el desarrollo natural del impulso puesto en 1917: ni contradicción ni rectificación. Otros capítulos llegarían.
El tema del petróleo volvió en 1959. El Constituyente fijó el alcance de las facultades y restricciones que entraña la decisión política fundamental en el régimen del petróleo. Tampoco hubo contradicción o rectificación; sólo movimiento natural y consecuente.
La Cámara de Diputados puso en blanco y negro el sentido genuino del artículo 27: "Debe asentarse de una vez que sólo la nación podrá llevar a cabo la explotación, en los términos que señale la Ley Reglamentaria". Esta alude a la forma en que la nación explotará esos productos, no al propósito de que la transfiera.
En nombre de los dictaminadores, el diputado Enrique Sada, miembro de la comisión afirmó: "La Comisión no aceptará jamás que se abra la puerta, para que cuando se hable del petróleo nacional, se pueda dejar a la discusión del poder público la celebración de contratos".
A las sustancias se agregan los instrumentos y los objetivos. La Reforma de 83 acogió definiciones sobre el quehacer del Estado y el sentido del desarrollo nacional. La iniciativa distinguió varias estratégicas y prioritarias, pero al referirse a aquéllas, el proyecto admitía formas de participación social. Se abría la posibilidad de rutas encontradas.
El Congreso contribuyó al itinerario constitucional. Cambió el texto a fin de señalar claramente que el gobierno federal mantendrá siempre la propiedad y el control sobre los organismos con que cuenta para atender las áreas estratégicas de la economía. Recogió servicios a cargo exclusivo del gobierno federal, prevaleció el carácter netamente público del sector, de la función y de la actividad.
Pregunto ¿Hay áreas estratégicas dentro de las áreas estratégicas, en forma que aquellas absorban todo el compromiso del Estado y éste decline en otros aspectos de la actividad del área, que perdería su condición de estratégica y, por lo tanto, de estrictamente pública? Lo menciono porque las referencias legales no son tan puntuales y suficientes como las constitucionales. Y la oscuridad o la insuficiencia erosionan las defensas, además de la merma que proviene de cambios explícitos.
Interés a distinguir entre la rectoría del desarrollo y el manejo directo de sectores de la economía, que es responsabilidad inmediata y verificable sobre un espacio económico atribuido al Estado, no para que lo rija, sino para que lo atienda.
La reforma de 1982 al artículo 28 sobre la nacionalización de la banca dejó este servicio fuera de la relación de áreas estratégicas. Pero ni siquiera la reforma de este último año militó contra ciertas decisiones fundamentales ni cuestionó el sistema de áreas estratégicas reservadas al Estado y la función pública exclusiva en esta materia.
Por cierto, algunas expresiones de la exposición de motivos de la reforma del año 90 pudieran aleccionarnos hoy. No las releo porque el tiempo disponible es muy corto.
5.- El repaso histórico acredita que las normas supremas han puesto en manos de la nación, a través del Estado, la explotación del petróleo. ¿Cuál es el significado de este último concepto? Se puede recurrir al diccionario y a la historia constitucional. Ambos llevan al mismo destino. Explotación del petróleo es aprovechamiento integral de la industria. La Constitución no introdujo salvedades.
Si una ley secundaria corrige la ley suprema quedaría en riesgo todo el orden constitucional reconsiderado por quien lo reglamenta, que podría vaciar las fórmulas constitucionales. Bastaría con tener el control de la oportunidad, una mayoría simple podría dispersar la obra acumulada por sucesivos cuerpos constituyentes.
Bajo el concepto de industria petrolera, el artículo tercero de la vigente Ley Reglamentaria señala una suma de actividades, estatales exclusivas y excluyentes. El proyecto de reforma reduce esa suma, reconsidera el contenido en las áreas estratégicas y con ello el alcance del artículo 28.
Algunas actividades que tenían carácter estatal pasan a otras manos, otros patrimonios, otros intereses, sociales o privados, nacionales o extranjeros, no digo que sean ilegítimos, solo digo que son otros, para los fines de este análisis es suficiente.
Acuden al recuerdo las preocupaciones del presidente Cárdenas, significa todo ello que se privatiza Petróleos Mexicanos, esta es una materia central sobre el rumbo seguido por la Constitución y, en consecuencia, acerca de la constitucionalidad de los proyectos.
La respuesta depende de a que "llamamos", privatización y del a franqueza con la que expongamos el problema. La discusión en la forma en que a veces se plantea puede convertirse en el árbol que nos impide ver el bosque. No se venden los activos, pero ¿es esta la única forma posible de privatización?
En rigor, lo que se privatiza es una porción del área estratégica, mencionado en el párrafo cuarto del artículo 28 constitucional. Es la secuencia del proceso de reducción que ha sufrido el Estado. Aquello es indudable, tanto si nos atenemos al hecho de que el Estado deja de ejercer ciertas funciones, como si reinterpretamos el precepto constitucional y reelaboramos sus consecuencias para reducir el alcance de la exclusividad estatal a modo para el siglo XXI. Privatizar es extraer de la competencia exclusiva del Estado, los bienes, las funciones o las "decisiones" de la industria del petróleo.
Seis. El control que la legislación vigente provee sobre el sector paraestatal, y dentro de esto sobre la empresa petrolera y la función que cumple, obedece a una lógica natural. La vinculación de estas entidades al proyecto nacional, tanto en la orientación general de sus tareas como en la forma de realizarlas.
Desde luego, el control no debiera ser sofocante, si lo es, la entidad sufre en sus objetivos al padecer en los medios para alcanzarlos. Se impone la racionalidad, en este sentido es plausible la intención expresa del proyecto.
Petróleos Mexicanos requiere espacio en diversos sentidos para hacer su tarea. El proyecto procura dar a para PEMEX mayor control sobre su destino, como pilar de la nación, según manifiesta la exposición de motivos.
Si PEMEX es pilar de la nación conviene que esta retenga con racionalidad el control de su pilar. El proyecto remite a la propia empresa poderes que la desembarazarían de trámites prolijos he imprimirían un paso ligero a la gestión.
Vale como regla para cualquier empresa, sin embargo PEMEX no es cualquier empresa, esto explica el control, aunque no el exceso, se debe cumplir la función sin "abrumar" a la industria estratégica.
Siete. Muchas cosas han cambiado en la vida del país, enhorabuena, otras no debieran cambiar, no debiera modificarse la voluntad de sortear el imperio de las circunstancias y dejar a salvo la continuidad en el ejercicio de nuestras decisiones soberanas.
Hay muestras formidables de esta determinación.
Recordaré una, que viene a la mente cuanto se examinan temas de esta naturaleza: "Un ilustre mexicano advirtió en una hora infinitamente más oscura que esta, que no se debía tomar ninguna decisión que privara a las generaciones futras de la posibilidad de reivindicar su derecho". Si erramos al abrir una puerta, una puerta don Raúl, la puerta que no abrió el Constituyente de 1959, quizás no podremos cerrarla mañana, y no se trata solamente de una puerta para la inversión en cierta actividad industrial, por eso me parece válido, y de ninguna manera sentimental o retórico mencionar aquí la advertencia a la que me acabo de referir, expresada en Chihuahua el 26 de enero de 1865, mientras su autor recorría con la República a cuestas algo peor que el desierto, no estaba perdiendo el tiempo.
Ha transcurrido un siglo y medio desde entonces y quizás ha flaqueado la memoria, pero no ha variado la necesidad de imaginar alternativas que dejen a salvo el derecho de los mexicanos. Muchas gracias
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